دانلود پایان نامه

گفتار چهارم: نقش قوانین در تعیین کاربری اراضی و مراجع مربوطه
بر اساس اصل 71، 73، 85، 138 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل به وضع قانون می پردازد و در تفسیر قوانین عادی و نظارت بر مصوبات هیات دولت نقش داشته و هم چنین شورای نگهبان مطابق با اصل چهارم همان قانون با بررسی قوانین و انطباق آنها با موازین اسلامی در اعتبار بخشی یا عدم اعتبار قوانین موثراست و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مطابق با اصل 112 قانون اساسی از طریق رفع اختلاف (بین مجلس و شورای نگهبان) و مشاوره با رهبری نقش خود را در خصوص وضع قوانین ایفا می کند و در این بین هیات وزیران نیز بر اساس اصل 74 و 138 قانون اساسی با تهیه و ارائه لوایح قانونی به مجلس و هم چنین تصویب آیین نامه های اجرایی قوانین در بحث قوانین نقش خود را ایفا می نماید. به صورت خاص بیشترین تأثیر را در بحث قوانین مربوط به برنامه ریزی شهری ایفا می نماید، شورای عالی شهرسازی و معماری، کمیسیون ماده پنج قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و شورای شهر می باشد.
شورای عالی شهرسازی، مهم ترین مرجع تولیدکننده مقرراتی است که به نحوی باعث تحدید حقوق مالکانه می شود. هدف از تشکیل این شور ا برنامه ریزی شهری و تصمیم گیری های شهرسازی درکشور می باشد.از لحاظ جایگاه قانونی، این شور ا باتصویب قانون تاسیس شورای 23/11/1351 توسط مجلس کار خود را آغاز نمود. در16/4/1353 تصویب طرح های شهرسازی و معماری در17/1/1376 نیز با تصویب قانونی، تغییراتی در خصوص ترکیب اعضای آن صورت گرفت. طرح این موضوع از آن جهت حائز اهمیت است، که طرح جامع شهری که از سوی این شورا تصویب می شود، بیشترین نقش را در تحدید حقوق مالکانه در زوایای مختلف از قبیل استفاده از سطح و فضای قابل اشغال، میزان تراکم، کاربری، تفکیک و تجمیع فضاهای عمومی و غیره دارد و مصوبات آن برای اشخا ص و _ شهرداری ها لازم الاجراست.
کمیسیون مادۀ 5 نیز با بررسی و تصویب طرح تفصیلی، در تعیین میزان تراکم، سطح اشتغال و تعیین کاربری بر حقوق مالکانه افراد اثرگذار می باشد؛ … و قبل از بررسی مراتب در این مرجع و تصویب مورد پیشنهادی، نمی توان کاربری محلی را تعیین شده یا تغییر داده شده، محسوب نمود. شورای شهر نیز علاوه برآنکه درتصویب طرح های عمرانی دارای نقش و اثر است، در مرحله اجرای طرح( طبق بند 3 مادۀ 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اجرای طرح های مصوب در امور شهرداری، با شورای شهر است. همچنین بند 23 همان ماده نیز نظارت بر اجرای طرح های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابان ها، میادین، فضای سبز و تأسیسات عمومی شهر، طبق مقررات موضوعه با شورای شهر است.) نیز دارای وظایف و اختیاراتی است که بر حقوق مالکانه افراد تاثیرگذار می باشد. به عنوان مثال چنانچه شهرداری بخواهد با دارنده حقوق مالکانه واقع در طرح، در خصوص قیمت حقوق آنها توافق کند و این مبلغ از یک میلیون ریال بیشتر باشد، در چنین حالتی باید قیمت مورد _ توافق شهرداری و دارنده حق و نیز انجام معامله به تصویب شورای شهر برسد.
گفتار پنجم : نقدی کوتاه بر برخی قوانین و تغییرکاربری اراضی
حیثیت و شرافت حقوق مالکانه و اقبال مشهور به اولویت و بقای این حقوق در تنازع با حقوق عمومی، می طلبد که قبل از هر گونه تغییر و تحدید در این حقوق، با طرحی دقیق و نقشه ای که حد و حدود مالکانه در آن به طور شفاف ترسیم گردیده، سعی نمود تا در عین حفظ مناسبات شهری، کمترین خسارت به حقوق مالکانه تحمیل گردد. این در حالی است که عدم شناخت جایگاه و انجام خود سرانه و خارج از حیطه قوانین برخی مراجع(رجوع شود به آراء وحدت رویه مربوطه مبنی بر ابطال مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون تبصره مادۀ 5)، عدم توجه و جبران هزینه های تحمیلی به اشخاص جهت وصول به حقوق عمومی(بند 9 مادۀ 50 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 « اراضی واقع درخارج از محدودۀ شهرها که در مسیر راه های اصلی یا فرعی با خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله های نفتی و گاز قرار می گیرد با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیات وزیران تعیین خواهدشد، از طرف دولت مورد استفاده قرار می گیرد و از بابت این حق ارتفاقی وجهی پرداخت نخواهد شد.»براین اساس چنانچه به علت احداث جاده های برون شهری تصرفی به عمل آید، هیچ گونه خسارتی به مالک تعلق نخواهد گرفت. رأی شمارۀ 153 – 17/4/1374 هیات دیوان عدالت اداری نیز مؤید این مطلب می باشد. در این راستا می توان به مادۀ 11 لایحۀ قانونی نحوۀ خرید و تملک راضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت و همچنین مادۀ 101 قانون شهرداری اشاره نمود.)، محوریت حقوق عمومی در وضع قوا نین، عدم امنیت حقوق مالکانه به علت وجود مراجع متعدد با اختیارات و هویت مبهم، – در جهت تحدید حقوق مالکانه- اتحاد مدعی علیه و قاضی در برخی صور قیمت گذاری، عدم نظارت دقیق برتملک حقوق مالکانه و تعیین محدوده این تملیک، تبعیض قانون در جعل یک سویه امتیاز برای دستگاه های عمومی و عدم تعیین رویه مشخص در رجوع به مراجع قضایی برای دارندگان حقوق مالکانه در برابر دستگاه های عمومی، همگی نقش به سزایی در تضییع حقوق مالکانه داشته اند. در این بین تعیین و تغییرکاربری نیز علاوه بر ابتلا به برخی آفات عمومی تحدید حقوق مالکانه، به گزندهای اجرایی و تقیینی خاص خود نیز دچار شده است که به دلیل طولانی شدن بحث، تنها به ذکر چند نمونه اکتفا می شود:
بند اول : استثنایی به تعیین کاربری اراضی
بر اساس تبصره بند24 مادۀ55 قانون شهرداری ها(…دائر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی به وسیله مالک، ازنظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی شود.)و ماده واحده مورخ 20/10/1394 قانونگذار با استثناء برخی مشاغل چون مطب پزشکان و حرفه های وابسته به آنها و اعلام غیر تجاری بودن آنها فعالیت این مشاغل در ساختمان های مسکونی و تجاری ملکی و اجاری را بلا مانع دانسته است. با صرف نظر از اینکه قانون گذار در وضع این استثناء، نظر به ماهیت غیر تجاری و ترجیح جانب علمی و معنوی آنان داشته و یا عوامل دیگری چون نیاز مبرم جامعه و تسهیل کار برخی مشاغل را ملحوظ نموده است، باید عنوان نمود که علاوه بر عدم قدرت و توجیه لازم و آشکار وجه استثناء، باید توجه داشت که تعیین و تغییر کاربری در فضای حقوق مالکانه ای موجودیت یافته که ماهیتاً تشکیک بردار و اولویت ساز نیست. لذا در یک آپارتمان با تعداد زیادی از واحد های مسکونی تبدیل یک واحد به مطب رادیولوژی و یا سایر مشاغل مرتبط، که روزانه تعداد زیادی از بیماران با انواع بیماری های قابل سرایت درآن رفت وآمد می نمایند؛ یا پرتوهایی که در بهترین حالت ممکن برای ساکنین ایجاد دغدغه می کند، امنیت جسمی و فکری وآرامش دیگران را به مراتب بیشتر از یک واحد کارگاهی به خطر می اندازد و نه تنها با هدف و فلسفه تعیین کاربری یعنی حل مشکلات موجود شهری همسو نمی باشد، بلکه اساساً در ضدیتی آشکار قرار دارد.
بند دوم : نگاه های متضاد حقوقی به موضوع تعیین کاربری اراضی
برای درک بهتر نسبت به ابهام جایگاه حقوق مالکانه و موارد محدود کننده ای چون تعیین کاربری و نگاه های مضطرب حقوقی به آن، تنها به یکی از مسائل مطرح شده در خصوص استثنائات تغییر کاربری توجه نمایید.مالکی که از قدیم در منطقه ای با کاربری غیر تجاری(فرضاً مسکونی) واحدی تجاری داشته باشد، در هنگام بازسازی ساختمان، به او اجازه داده می شود به اندازه مساحت واحد تجاری سابق، در ساختمان جدید نیز واحد تجاری احداث و از آن بهره بردای نماید. حال در برخورد با مالکی که به هر دلیلی اعم از بی اطلاعی نسبت به قانون، فراموشی و یا قصد فرار از پرداخت عوارض تجاری، هنگام درخواست پروانه بازسازی، واحد تجاری را ملحوظ ننموده و نهایتا پس از احداث ساختمان، خود راساً بدون توجه به نقشه و پروانه مصوب، با تغییراتی واحد تجاری قبلی را با همان مساحت مجددا ایجاد نموده است؛ برخی بر این باورند که صرف نظر از انگیزه مالک،(در ارائه نقشه ، بدون درخواست واحد تجاری که منجر به احداث بنایی با کاربری غیرتجاری گردیده است)این عمل، نشانگر اقدام ایشان علیه خود و صرف نظرکردن از حقوق مالکانه می باشد. لذا با از بین رفتن این حق چنان چه در مرحله بعد(پس از احداث) بخواهد با انجام تغییراتی این حق را احیاء نماید، مطابق تبصره ذیل بند24 مادۀ55 قانون شهرداری تقاضای تعطیلی واحدهای تجاری خلاف و تبدیل آن مطابق آنچه در نقشه و پروانه مشخص شده، تقاضا می شود. این در حالی است که گروهی دیگر بر این عقیده اند که اعراض از حقوق مالکانه نیازمند دلائل متقن است. خصوصاً در جائی که سند ثبتی موجود باشد، این اعراض باید به صورت رسمی صورت گیرد، و با تکیه بر قرائن سست نمی توان حقوق مالکانه را به آسانی ویران ساخت. لذا نهایت اقدامی که می تواند صورت گیرد، این است که به بقای واحدهای تجاری احداث شده مشروط به پرداخت جریمه حکم نمود. در همین زمینه نظرات متفاوت دیگری نیز بیان گردیده که همگی بیانگر عدم ترسیم شفاف حد و مرز حقوق مالکانه، نگاه سلیقه ای به قوانین، عدم توجه به فلسفه اموری چون تعیین کاربری و موارد متعدد دیگری است که عامداً یا سهواً در تقنین و اجرا لحاظ گردیده است.
بند سوم : ابهاماتی در خصوص ارزش افزوده ملک بر اثر تغییر کاربری از مسکونی به تجاری
یکی از مسائلی که می تواند در جهت دستیابی به معیار مشخصی جهت رفع تقابل حقوق مالکانه و مسائلی چون تغییر کاربری مفید باشد؛ این است که آیا اساساً هرگونه ارزش افزوده ای که درملک ایجاد گردد؛ مطلقاً منحصر به مالک است یا در مواردی با در نظر گرفتن برخی ملا ک ها می توان قائل به عدم انحصار یا تشریک گردید؟ به عنوان نمونه مالکی که با تغییر کاربری ملک خود از مسکونی به تجاری، بر ارزش ملک خود افزوده است آیا منحصراً خود مالک این ارزش افزوده است یا شهرداری نیز می تواند با عناوین مختلف در این ارزش افزوده شریک گردد؟ برای درک بهتر ابهام در انحصار یا تشریک ارزش افزوده می توان به قوانین و نظراتی که در خصوص حق مرغوبیت یا تشرف مطرح شده است؛ پرداخت. حقی که شهرداری نسبت به ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های احداث، اصلاح و توسعه معابر نسبت به املاک واقع در طرح های جدید کسب می کند، حق مرغوبیت یا تشرف نامیده می شود؛ در سال1360 تشریک در ارزش افزوده به موجب قانون لغو حق مرغوبیت کاملاً منتفی شد. وزارت کشور در پی احیای حق تشریک در ارزش افزوده در سال1368 بر اساس نامه ای از محضر رهبر انقلاب کسب تکلیف نمود و طی آن سوال نمود که آیا تفاوت ارزش ایجاد شده بالفعل به صورت دارایی(ثروت) یا بالقوه به صورت اجاره بها و سرقفلی متعلق به مالک است یاعموم مردم شهر(شهرداری به نایب منابی مردم که پرداخت کننده تمام هزینه ها بوده اند) با این عنوان که بتواند قسمتی از هزینه های مصروفه را جبران کند؟
دفتر مقام معظم رهبری اعلام داشتند در اینکه ارزش افزوده ناشی از عبور خیابان از نزدیکی یک ملک، متعلق به صاحب آن ملک است؛ نباید هیچ شک داشت. دولت یا شهرداری می تواند در صورت تصویب مجلس یا هر مقام قانونی مالیات ببندد، هم بر این ارزش افزوده و هم برای ملکی که خیابان جدیدی از کنار آن عبور کند.
وزارت کشور با تلقی این پاسخ به عنوان مجوز شرعی و قانونی، بر اساس بند الف مادۀ 23قانون وصول برخی از درآمدهای دولت ومصرف آن در موارد معین، تعرفه عوارضی حق مشرفیت را تهیه نمود که پس از تصویب. جهت اجرا به شهرداری های سراسر کشور ارسال گردید. اما این پایان ماجرا نبود چرا که برخی از شعب دیوان عدالت اداری اخذ وجوهی تحت عنوان حق تشرف را غیر قانونی تشخیص داد و در نهایت شورای نگهبان نیز این مصوبه را خلاف شرع و قانون دانست. به طور مشخص در خصوص تغییر کاربری و هزینه دریافتی توسط شهرداری نیز بر اساس مسائل پیش گفته و نظر مقام معظم رهبری در خصوص عدم تشریک در ارزش افزوده نمی توان قائل به اخذ وجوه توسط شهرداری از باب شراکت گردید؛ از سوی دیگر نیز هر چند با تمسک به قوانین، مرجعی برای محدود نمودن مالکیت و اخذ وجوهی برای گسترش تصرفات مالکانه مشخص گردیده است؛ اما به هر صورت همان گونه که در بحث حق تشرف نیز ملاحظه گردید تاکنون هیچ مبنای معین فقهی مورد اتفاقی برای تحدید حقوق مالکانه و خصوصاً گسترش این حقوق در مقابل اخذ وجوه از مالک به نفع شهرداری ارائه نگردیده است، که همین امر مبنای جریمه های اخذ شده از بابت تغییر کاربری را در هاله ای از ابهام قرار داده و شرعییت آن را با تردید مواجه ساخته است.
آنچه مسلم و واضح است، شهرداری با استفاده از این اهرمهای قانونی و مصوبات مجلس و بخشنامه های در این خصوص، اعمال قدرت نموده و حقوق مالکانه را تحت تأثیر خود قرار داده، حتی درجاهای که بحث طرح های عمومی در میان نباشد، شهرداری ها به عنوان نمونه زمین مالکی که در داخل شهر است،و مالک فعلاً نمی تواند آنرا بسازد. از وی عوارضی اخذ می نماید. و مثالهای از این گونه است که اعمال زور شهرداری ها و محدود کردن مالکیت اشخاص نمایان می شود.
مبحث ششم: تغییر کاربری در رویه قضایی
در این مبحث تغییر کاربری را بر اساس آراء وحدت رویه قضائی مورد بررسی قرار می دهیم.
گفتار اول: مانع تراشی دوایر دولتی در مقولۀ تغییر کاربری
اشخاص حقیقی که دارا ی چند املاک در جاهای از سطح شهر می باشند، و برای همه آنها سند رسمی دارند، اما بعلت ترافیک و یا دور از دسترس بودن و یا بازاریابی بهتر و بیشتر، بخواهند این املاک خود را تغییر و نوع کاربری آنها را عوض کنند. هرچند دارای سند رسمی برابر مادۀ 22 قانون ثبت باشند، شهرداری ها و سازمان مسکن و شهرسازی در این گونه موارد مانع ایجاد می کنند. لذا بایستی اشخاص حقیقی موضوع ر ا در کمیسیون مادۀ 5 مطرح نمایند، تار درصورت موافقت و طبق تعرفه های کمیسیون انجام تغییر کاربری نمایند، که این خود نیز ظلم به حقوق مالکانه است.چرا که با انجام این کار هیچ گونه تغییری درساخت و ساز ساختمانی صورت نمی گیرد تا شامل ماده 5 کمیسیون و مادۀ 100 شهرداری شوند.فقط محل نوع کاربری را عوض می کنند، نه تغییر بدهند. نمونه از این موارد پرونده کلاسه 89/507 دیوان عدالت اداری می باشد.که براساس آن خواهانها، ابطال تبصرۀ 3 مادۀ 5 کمیسیون شهر بوکان را خواستار شده بودن، که براساس این تبصره بایستی 50 تا 68 در صد از املاک خواهانها بصورت رایگان در اختیار شهرداری قرار گیرد، تا با تغییر کاربری(جابجایی نوع کاربری) آنها موافقت شود. که پس از طرح موضوع در دیوان عدالت اداری، قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، طی نامه شمارۀ 42182/ 30/ 90 – 14/2/1390 اعلام کرده است که :« موضوع بند 3 مصوبه کمیسیون مادۀ 5 قانون مسکن و شهرسازی مؤرخ 30/3/1381 استان آذر بایجان غربی، در جلسه مؤرخ 27/2/1390 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می گردد: اطلاق بند مذکور مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عین زمین در صورتی که عین آن مورد نیاز نباشد خلاف موازین شرع است».که پس از رأی وحدت رویه شماره 210 صادر شد. و همچین رأی شمارۀ 42 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم جواز تغییرکاربری پارکینگ، مورد در موارد استثناء شده قانونی، مؤید این مطلب است. متن اراء مذکور بشرح ذیل است:
بند اول– رأی شماره 210 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با توجه به نامه شماره ۴۲۱۸۲/۳۰/۹۰ـ 14/2/1390 قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که «موضوع بند ۳ مصوبه کمیسیون ماده ۵ سازمان مسکن و شهرسازی مورخ 30/3/1381 استان آذربایجان غربی، در جلسه مورخ 7/2/1390 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد: اطلاق بند مذکور مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عین زمین در صورتی که عین آن مورد نیاز نباشد خلاف موازین شرع است، علاوه بر این، ماده ۱۰۱ قانون اخیرالتصویب (مصوب 30/1/1390 )تکلیف قضیه را مشخص نموده است.» اطلاق بند ۳ مصوبه مورد اعتراض با استناد به بند ۱ ماده ۱۹ و مواد ۴۱ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور مصوبه ابطال می‌شود و با ابطال بند ۳ مصوبه مورد اعتراض از جهت مخالفت با موازین شرعی موجبی برای رسیدگی و اظهار نظر در خصوص ادعای مغایرت بند مذکور با مقررات قانونی وجود ندارد.
بند دوم – رأی شماره 42 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
الف – تعارض در مدلول دادنامه های مربوطه محرز بنظر می رسد. ب- علاوه بر اینکه تغییر کاربری مشاعات و پارکینگ های اختصاصی مجمتع های ساختمانی بدون موافقت کلیه مالکین و رعایت مقررات قانون تملک آپارتمانها وجاهت قانونی ندارد، اساساً حکم مقرر در تبصرۀ 5 مادۀ 100 قانون شهرداری مصرح در لزوم تأمین پارکینگ به منظور جلوگیری از اشغال فضای عمومی و ایجاد ترافیک ناشی از آن است و تغییر کاربری آن جزء در موارد مستثنی شده در مقررات جواز قانونی ندارد. بنابراین دادنامه شمارۀ 2512 مؤرخ 4/12/1386 شعبه بیست و هشتم دیوان عدالت اداری مبنی بر رد اعتراض شاکی نسبت به رأی قطعی کمیسیون مادۀ 100 قانون شهرداری در حدی که مفید این معنی است صحیص و موافق قانون تشخیص می گردد. این رأی مستنداً به بند 2 مادۀ 19 و مادۀ 43 قانون دیوان و سایر مراجع اداری ذیربط در موارد مشابه لازم الاتباع است.

مطلب مرتبط :   جدید ترین مطالب سایت
دسته بندی : علمی